台灣的社會福利制度

台灣的社會福利制度

　大體來看，大陸一般使用“社會保障”這個詞彙，而台公所健保灣地區使用“社會福利”，兩者所指涉的內容基本一致。具體地講，在大陸，“社會福利”與社會救濟、社會保險等是並列的，同為“社會保障”所囊括。而在台灣，“社會福利”與社會救濟、社會保險等並不是並列關系，而是包含關系，前者包含後者；也就是說，大陸使用的“社會福利”是狹義的社會福利，而台灣使用的“社會福利”是廣義的社會福利。

　　一、台灣社會福利的含義、範圍及行政組織

　　1983年，台灣行政院研究發展考核委員會組織人力對台灣社會福利進行研究並提交了研究報告。根據這份研究報告，台灣社會福利“系以傳統文化之仁愛思想及民生主義思想為基礎，針對社會現實及未來變遷，並配合社會資源之運用，所推行的各種政策與措施；其目的在於預防、減輕或解決社會問題，進而增進個人、家庭、團體及社區的福祉，以提升民眾生活品質，並促進國家建設的整體發展”[1]。

　　關於台灣的社會福利範圍，“台灣憲法”增修條文第十條第八項作了明確的規定，即台灣的社會福利範圍是指社會救助、福利服務、國民就業、社會保險及醫療保健等五項。[2]社會救助主要是處理貧窮問題。福利服務主要是針對不同的人群提供相關的福利服務措施。[3]國民就業依據《就業保險法》，為失業者提供制度化的社會保障。社會保險分為三類：第一類是按職業來劃分的、各自分立的職業類型保險；第二類是全民健康保險；第三類是近年來出現的年金制度。醫療保健主要是1995年《全民健康保險法》實施以後所形成的全民健保制度。

　　社會福利的推行需要相應的行政組織的配合，台灣的社會福利行政主管機關分為三個層級：中央、直轄市、縣（市）及鄉（鎮市區）。[4]中央層級的主管部門是行政院內政部，下設“家庭暴力及性侵害防治委員會”，“兒童局”，“社會司”，“北、中、南、東區、澎湖老人之家”，“北、中、南區兒童之家、少年之家”，“宜蘭、古坑教養院籌備處”及“彰化老人養護中心、社會福職業工會利工作人員研習中心”等。直轄市層級的行政主管機關分別為台北市政府社會局和高雄市政府社會局；而在縣（市）及鄉（鎮市區）層級上，既有各縣（市）政府社會局（或民政局），也有鄉、鎮、市區公所所設社會課（或民政課）。[5]

　　二、台灣社會福利制度的發展和演變

　　根據立法的多少以及社會福利政策所發揮的實際作用，台灣地區的社會福利制度可以劃分為兩個發展階段：第一個階段是從20世紀50年代到70年代末，這是台灣社會福利制度的起步階段；第二個階段是從20世紀80年代到目前為止，這是社會福利制度的快速發展階段。[6]

　　（一）20世紀50年代到70年代末：社會福利制度的起步階段

　　20世紀50年代，國民黨政府根據職業類別開辦了一系列的社會保險。[7]在社會救助方面，這一時期主要是以機構式收容為主。進入20世紀60年代，無論是社會保險制度還是其他重大社會立法都幾乎沒有很大的進展，只有“1965年的‘民生主義現階段社會政策’開啟了為支撐經濟繁榮所需要的社會政策架構”[8]。20世紀70年代的社會立法主要有兩項，即1973年的《兒童福利法》以及1975年的以中產階級購屋為主的《國民住宅條例》。[9]

　　（二）20世紀80年代以來：社會福利制度的快速發展階段

　　1．社會政策、社會立法與福利支出

　　20世紀70年代末80年代初，台灣開始出現政治民主化的抗爭，從而促進了社會福利的發展與轉型。1980年通過的“社會福利三法”即《老人福利法》、《殘障福利法》（1997年更名為《身心障礙者保護法》）和《社會救助法》是台灣社會福利發展史上的一個重要轉折點。台灣還於1983年通過了《職業訓練法》，1984年通過了《勞動基准法》。

　　20世紀80年代末期到90年代，台灣的社會福利迅速擴張，社會立法體系日趨完善。從1989年的《少年福利法》開始，台灣進行了一系列有針對性的社會福利立法與修法，除對《老人福利法》、《身心障礙者保護法》、《社會救助法》和《農民健康保險條例》進一步修訂完善外，還頒布實施了十余部法律，這是台灣社會福利立法進展最快的一個時期。對於失業問題，2001年台灣頒布《就業保險法》，完善了社會福利體系中對失業保障的立法。

　　另外，就社會政策而言，20世紀90年代以來，台灣開始制定一些社會政策與重大施政計劃，如1994年行政院通過了“社會福利政策綱領”。[10]該社會福利政策綱領成為1994年以後台灣社會福利制度發展的基礎和主要根據。2004年，台灣內政部社會司又提出“社會福利政策綱領”修正版。

　　根據台灣工會健保經建會的數據，1993年到1996年，台灣社會福利支出年平均1147億元，1997到2000年台灣的社會福利支出年平均2174億元，而2001年到2004年，台灣的社會福利支出，比過去四年（1997年到2000年）平均增加30。5%。

　　這一時期台灣的社會福利制度獲得了前所未有的發展，台灣監察委員黃煌雄、趙昌平、呂溪木在2002年的監察報告中曾以“黃金十年”來描述台灣自1990年以來社會福利制度取得的成就。

　　2．台灣社會福利制度的最新進展

　　民進黨總統候選人陳水扁在2000年參加競選時，提出了所謂的“三三三安家福利專案”和“五五五安親照顧方案”。[11]執政後，民進黨政府通過了一些社會福利法案，舉辦了社會福利會議，還公布了新版的社會福利政策綱領。台灣學者古允文認為，民進黨執政時期在社會福利方面的建樹以2004年的“行政院社會福利政策綱領”和2007年的《國民年金法》最為重要。[12]

　　2008年，在競選總統的過程中也提出了一些社會福利政見。理念上，強調“公義與永續”[13]；政策上，提出了積極性的社會福利政策的指導原則；政見上，訴求內容包括“一生兩次享2年2百萬零利率房貸、育嬰假期間持六成的薪資替代水准、5千元育兒津貼、托育費用列舉扣除、營養午餐補助以及早期療育補助”等，從而體現出“幼年安心成長、少年安心念書、青年安心成家、壯年安心工作以及老年安心養老”的行動綱領和執政目標。[14]上台之後，新政府的社會福利措施包括“馬上關懷”、“工作所得補助方案”、“青年安心成家”以及一些短期促進就業的措施。

　　三、台灣社會福利制度存在的問題和面臨的挑戰

　　鑒於台灣社會福利制度諸多問題的存在，本文實難把所有問題全部囊括並逐一深入分析，只能淺析其中的幾個主要問題。

　　（一）社會福利行政體系不健全

　　台灣在1987年成立行政院組織法研究修正專案小組，於1988年6月提出草案，其中有關社會福利行政的修法方向是將衛生與福利合並成立部會。但是，台灣在先後經歷了1988年到1990年社會福利與衛生孰大之爭、1990年改名為厚生部之議、到1996年產生社會安全與勞動部的新構想、再到1998年又出現社會福利署的妥協主張之後，依然沒有形成統一的社會福利行政體系。如全民健康保險的主管機關是行政院衛生署，勞工保險的主管機關是行政院勞工委員會，公教人員保險的主管機關是行政院銓敘部，軍人保險的主管機關是行政院國防部，農民保險的主管機關是行政院內政部，[15]國民住宅的主管機關是內政部營建司，福利服務業務的主管機關則是內政部社會司等。[16]主管機關的不同和繁多，使得關於社會福利的相關法令及行政規定有一定的重復，並且各主管機關之間缺乏溝通和協調，很難制訂、執行具有規模的預算，民眾就很難獲得連續性、整體性的服務。[17]

　　（二）政府的財政負擔過重與社會福利效率不高

　　1．社會保險的費率長期偏低，導致收支失衡

　　政府負擔了大部分的社會保險費用，民眾繳納的社會保險費率長期偏低，比如，2008年國民年金制度實施之後，從保險費的繳納結構來看，被保險人自付比率為56。34%，政府的平均補助多達43。66%，其中中央政府占94。15%，國民年金給政府帶來越來越沉重的財務負擔。[18]

　　此外，當公保體系中某些保險虧損和農民健康保險虧損時，政府還要承擔彌補虧損的責任。比如1996年至2000年間，“實際保費收入成長率平均為3。9%，而實際醫療費用成長率平均為8。7%，兩者缺口高達負4。8個百分點”。[19]

　　2．由於選舉活動所開出的各種支票，社會福利項目日增

　　在台灣社會福利的發展過程中，一直存在著社會福利的發展與資源的有限性之間的緊張關系。20世紀90年代以來，社會福利成為政黨進行選舉競爭的政治砝碼，在90年代的幾次立法委員選舉中，將社會福利納入政見的立委候選人越來越多。近年來，每年選舉，各候選人為爭取選票就大開福利支票，執政當局在這種壓力下，各種津貼與補助名目也不斷增加，財政負擔日益沉重，反而影響到社會福利的發展。

　　3．全民健保的醫療浪費嚴重導致社會福利效率不高

　　全民健康保險實施以來，台灣民眾的就醫次數明顯增多，濫用健康保險的現像相當普遍。據統計，台灣目前每年每人平均就醫次數達到15。1次，遠遠高於其他國家和地區；台灣民眾在用藥方面也存在著嚴重的浪費，1/4台灣民眾自稱其門診藥物沒有服用過半，每20個民眾就有1人取藥後根本沒有服用。[20]

　　台灣社會保險醫療給付制度還鼓勵了人們小病大養、無病小養的行為。此外，醫療供給者鼓勵病人進行各種不必要的檢查和治療並濫用藥物以達到增加收入的目的，造成嚴重的醫療資源浪費。

　　進入21世紀，台灣的社會福利制度面臨嚴峻的挑戰。

　　（一）人口老齡化帶來的挑戰

　　從20世紀90年代開始，台灣已經逐步進入老齡化階段，養老以及與之相關的問題變得迫切。據統計，台灣地區“65歲以上老年人口於1993年底超過7%”[21]，之後又加速增長，1998年65歲以上人口占總人口的比例為8。3%[22]，已經超過聯合國所訂的高齡化社會的標准。“依據行政院經建會推估”，2025年台灣地區“老年人口比率將大幅提高到16。5%”[23]，“65歲以上老年人口在2030年將超過20%”[24]，“到2036年更超過560萬以上（占總人口的21。58%）”[25]。台灣65歲以上老年人口所占的比例從10%上升到20%所需的時間僅20年左右，其人口老化速度遠遠比歐美國家的50年至80年快很多。

　　（二）失業問題帶來的挑戰

　　近年來，台灣的失業問題較為嚴重。2008年11月份台灣的失業率高達4。64%，超過50萬人失業，到12月份失業率攀升至5。03%。[26]此外，擁有專業能力的知識分子也不能避免失業威脅，如台北市2002年失業人員中，大學文化程度的占全部低收入戶的比例為27%。